七十三年前的1949年，被史学家称为“临时宪法”的《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》由周恩来起草，在民主人士的参与下编撰完成。时间来到2022年，再次回看具有临时宪法作用的《共同纲领》，仍然能够感受到它的重量和意义。

《共同纲领》为何称为“‘共同’纲领”？

《中国人民政治协商会议共同纲领》(草案)

谈到《共同纲领》的制定，必须要从1948年4月30日中共中央发布的《纪念“五一”劳动节口号》（简称“五一口号”）说起。“五一口号”初稿共25条，毛泽东亲自修改27处，修改后的“五一口号”共23条，其中第五条“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议”，提出召开政治协商会议、成立民主联合政府的主张。这一主张对中国民主政治建设和政党制度建设产生了重大而深远的影响。

1948年4月30日，《纪念“五一”劳动节口号》首发于《晋察冀日报》

1949年9月21日到30日，中国人民政治协商会议第一届全国委员会全体会议在北平隆重举行，出席会议的代表中，中共共产党党员约占44%，各民主党派、工人、农民以及各界无党派人士约占56%。大会特别邀请了宋庆龄、蔡廷锴、沈钧儒等具有影响的代表人物，还有前清翰林、老同盟会会员、前国民政府官员、国民党军队起义将领等。总之，会议体现了中国人民的广泛代表性，它所作出的决定也就是代表全国人民的决定，会议通过的《共同纲领》，即体现中国人民共同意志的建国纲领。

中国人民政治协商会议第一届全体会议大会会场内景。林杨摄

“我们现时的根本大法即《共同纲领》”

一般而言，一个新国家政权的建立须以宪法为基础。然而1949年的中国还不具备召开基于“普选”基础上的全国人民代表大会，也就没有制定一部正式宪法的社会条件。也就是说，虽然政治协商会议不是国家机关，但它代行了当时全国人民代表大会的职权，政协第一届全体会议就具有了国家制宪会议的某些功能。《中国人民政治协商会议组织法》规定，“在普选的全国人民代表大会召开以前，政协执行全国人民代表大会的职权”。这就表明，人民政协第一届全体会议具有政治协商和行使国家权力的双重性质，而不仅仅是人民民主统一战线的组织形式，在某种意义上可以说是一个行使部分最高国家权力的国家机关。因此，尽管《共同纲领》不是一部正式的宪法，但无论从内容上还是从法律效力上看都已具有国家宪法的特征，起了临时宪法的作用。毛泽东同志曾明确指出，“我们现时的根本大法即《共同纲领》”。

1949年9月21日19时，毛泽东宣布大会开幕并致开幕词

《共同纲领》的主要内容

《共同纲领》除序言外，分为总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策共7章60条，规定了新中国将要实行的各项政策的基本原则。《共同纲领》最重要的内容是，明确规定了新中国的国体、政体、政党制度和国家结构形式。

1949年9月11日，毛泽东修改的《中国人民政治协商会议共同纲领（草案）》，中央档案馆馆藏

关于国体，《共同纲领》总纲第一条规定“中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义的国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。”

关于国家政体，《共同纲领》第二章政权机关部分中规定“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。各级人民代表大会选举各级人民政府。各级人民代表大会闭会期间，各级人民政府为行使各级政权的机关。”“国家最高政权机关为全国人民代表大会。全国人民代表大会闭会期间，中央人民政府为行使国家政权的最高机关。”

1950年，华南人民出版社出版的《中国人民政治协商会议共同纲领》

此外，《共同纲领》还明确了新中国的政党制度是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，国家结构形式是“统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度”。明确了“中国人民政治协商会议代表全国人民的意志，宣告中华人民共和国的成立，组织人民自己的中央政府”等内容，而这些内容应是由一国宪法所规制的内容。因此，学者普遍认为《共同纲领》代表了各个民主党派的共同意愿，在实质上起着临时宪法的作用。